金融控股公司监管的“靴子”终于落地。9月13日，国务院公布《国务院关于实施金融控股公司准入管理的决定国发〔2020〕12号，以下简称《准入决定》。同日，人民银行正式发布《金融控股公司监督管理试行办法》(中国人民银行令〔2020〕第4号，以下简称《金控办法》)。两个文件均自2020年11月1日起施行。
央行有关负责人就《金控办法》答记者问时表示，已具备设立情形且拟申请设立金融控股公司的机构，应当在《金控办法》正式实施后的12个月内向人民银行提出设立申请，经批准后，设立金融控股公司。其中，在股权结构等方面未达到监管要求的机构，应当根据自身实际情况制定整改计划。人民银行将合理设置过渡期，把握好节奏和时机，引导存量企业有序调整，平稳实施。
未经批准不得使用“金融控股”“金融集团”等字样
《金控办法》定义，金融控股公司是指依法设立，控股或实际控制两个或两个以上不同类型金融机构，自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或股份有限公司。
金融机构包括商业银行(不含村镇银行)、金融租赁公司;信托公司;金融资产管理公司;证券公司、公募基金管理公司、期货公司;人身保险公司、财产保险公司、再保险公司、保险资产管理公司等。
《准入决定》明确，对金融控股公司实施准入管理。境内的非金融企业、自然人以及经认可的法人控股或者实际控制两个或者两个以上不同类型金融机构，具有下列情形之一的，应当向中国人民银行提出申请，经批准设立金融控股公司：
其一，控股或者实际控制的金融机构中含商业银行的，金融机构的总资产不少于人民币5000亿元，或者金融机构总资产少于人民币5000亿元但商业银行以外其他类型的金融机构总资产不少于人民币1000亿元或者受托管理的总资产不少于人民币5000亿元;
其二，控股或者实际控制的金融机构中不含商业银行的，金融机构的总资产不少于人民币1000亿元或者受托管理的总资产不少于人民币5000亿元;
其三，控股或者实际控制的金融机构总资产或者受托管理的总资产未达到上述第一项、第二项规定的标准，但中国人民银行按照宏观审慎监管要求认为需要设立金融控股公司。
《金控办法》要求，设立金融控股公司，应当经中国人民银行批准，依照金融机构管理。
中国人民银行批准后，应当颁发金融控股公司许可证，并由金融控股公司凭该许可证向市场监督管理部门办理登记，领取营业执照。未经中国人民银行批准，不得注册登记为金融控股公司。
金融控股公司名称应包含“金融控股”字样，未取得金融控股公司许可证的，不得从事本办法第六条所规定的金融控股公司业务，不得在名称中使用“金融控股”、“金融集团”等字样。
招联金融首席研究员董希淼接受中国网财经记者采访时提到，目前我国金融控股集团(公司)大体主要有四类：第一类是以单一金融机构发起设立，逐渐向综合经营发展的金融控股集团，主要是一些大型银行、保险等机构。第二类是大型产业类企业发起设立金融机构，并将这些金融机构统一管理，形成集团化运营模式，主要是一些实力较强的央企。第三类是地方政府利用区域优势，通过重组整合新设等方式组建的金融控股集团，服务地方经济发展，主要是一些比较开放、经济实力较强的地方区域。第四类是大型互联网公司在多个领域开展金融业务，逐渐形成事实上的金融控股集团。
据《中国金融监管报告(2019)》不完全统计，截至2018年12月末，我国已有约80家金融控股公司和“准”金融控股平台。
实施市场准入管理的三点考虑
央行发布的《中国金融稳定报告(2018)》指出，一些非金融企业投资动机不纯，通过虚假注资、杠杆资金和关联交易，急剧向金融业扩张，同时控制了多个、多类金融机构，形成跨领域、跨业态、跨区域、跨国境经营的金融控股集团，风险不断累积和暴露。
“早在2002年，国务院就批准了中信集团、中国光大集团、中国平安集团为综合金融控股集团试点。2017年7月第五次全国金融工作会议之后，我国金融业综合经营和产融结合发展进入规范发展新阶段。在这样的背景下，中国人民银行选取了具有代表性的5家企业开展模拟监管试点，根据试点情况，在广泛征求意见的基础上公布《金控办法》”董希淼表示。
人民银行有关负责人表示，根据《准入决定》和《金控办法》，央行对金融控股公司实施市场准入管理。主要考虑有三点：一是金融控股公司往往规模大、业务多元化、关联度较高，跨机构、跨市场、跨行业、跨区域经营，关系到国家金融安全和社会公共利益，需要实施市场准入予以规范。二是设立明确的行政许可，是对金融控股公司依法监管的重要环节，有利于全方位推动金融控股公司依法合规开展经营，防范风险交叉传染。三是体现了金融业是特许经营行业和依法准入的监管理念，也符合主要国家和地区的通行做法。
苏宁金融研究院副院长薛洪言表示，之所以在金融牌照之外另设金控资质，主要是从股权层面强化对金融机构的监管，通过并表统计、股权穿透等，来更清晰地识别金融集团内部不同机构之间的股权关系、关联交易关系，从而更好地防控金融风险、规范关联交易，避免公器私用。金控办法出台之前，国内个别金融集团因股权关系不明、关联交易复杂引发了很多问题，成为加速金控办法出台的直接原因。
人民银行相关负责人表示，2019年7月26日至8月24日，通过中国政府法制信息网及人民银行网站向社会公开征求关于《金控办法》的意见，期间共收到反馈意见594条。人民银行对意见逐一分析研究，并采纳吸收了其中大多数意见：如对金融控股公司股东实施差异化要求、延长提交金融控股公司设立申请的时限、放宽金融控股公司法人层级要求、豁免新设金融控股公司成为金融机构股东的部分资质条件、提高对违规行为的罚款金额等。但对于部分放松监管要求的意见，未予采纳。
《金控办法》出台影响几何
人民银行有关负责人表示，总体看，《金控办法》对金融机构、非金融企业和金融市场的影响正面。由股权架构清晰、风险隔离机制健全的金融控股公司作为金融机构控股股东，有助于整合金融资源，提升经营稳健性和竞争力。从长期看，《金控办法》的出台有利于促进各类机构有序竞争、良性发展，防范系统性金融风险。
董希淼表示，《金控办法》的公布和下一步实施，是加强监管和规范发展金融控股公司的重要一步，将有助于补齐监管短板、减少监管套利、防范金融风险，有助于更好地为实体经济服务，具有里程碑式的意义。
薛洪言认为，金控办法的出台主要还是顺应金融业混业经营趋势的需要，从金融业发展趋势看，分业经营走向混业经营已经是大势所趋，前期的允许银行持牌券商就是例证，随着混业经营时代的到来，从金控集团的层面进行统一监管就成了必要条件。所以，从这个意义上看，金控办法的出台，是吹响了金融业混业经营的号角，未来，国内有望涌现出一批金融控股集团，即所谓的金融航母，以更高效地服务实体经济转型升级。
“金控政策发布之后，监管对金控给出了明确的定义，设立了一定的门槛。从更为细则的来讲，金控政策的颁布，从源头上有效化解金融风险，科学管理金融机构。那么，对于大型金融集团的金融控股公司来讲，是一个利好，只需要按照管理办法来修正细节，进行调整。同样，也期待政策落地后，首家‘金控集团’的诞生。”腾讯话题柒财智库高级研究员毕研广分析到。
植信投资首席经济学家兼研究院院长连平向中国网财经记者表示，为规范发展好金融控股公司，未来应重点做好以下四个方面的工作。
一是严格监管规范和加强治理整顿。应尽快对现有各类金融控股公司进行排查，摸清风险隐患。对各类金融控股公司进行差异化监管和引导，对运作不规范、潜在风险较大的金融控股公司责令整改。
二是明确基本运行模式。确立基本模式是对现有金融控股公司进行规范引导、设计监管架构、健全立法体系和搭建内部组织架构的必要前提，纯粹型、事业型是金融控股公司的两种基本运行模式。
三是健全监管架构体系。应加快完善金融控股公司监管的顶层设计，明确金融控股公司母公司和子公司的监管主体，厘清监管责任分工，统一监管理念，确立基本原则，明确监管内容，并尽快研究制定出台一系列监管规定和指导意见。
四是完善内部体制机制。在完善监管和健全立法的基础上，对金融控股公司的内部组织架构和体制机制也应加以引导和规范。要求金融控股健全公司治理结构、强化信息披露、建立内部“防火墙”制度和提高全面风险管控能力。(记者曾蔷见习记者王金瑞)
关键词： 实施市场准入管理
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